经济日报记者 顾阳
综合保税区是我国对外开放的重要载体，具有连接国内国际两个市场、两种资源的独特功能和政策集成优势，在发展对外贸易、推进区域协调发展、促进产业升级等方面发挥重要作用。
近日，国务院办公厅转发海关总署《关于促进综合保税区扩能提质的若干措施》（以下简称《若干措施》），立足综合保税区的保税功能和政策集成优势，主动对接国际高标准经贸规则，提出了24项改革措施。
海关总署自贸区和特殊区域发展司司长潘城表示，随着上述改革措施落地实施，综合保税区将迎来新一轮发展机遇，为“十五五”时期我国进一步扩大高水平开放注入强劲动力。
聚焦综保区转型发展
一季度，得益于广州海关首创的“特殊区域跨境电商出口集拼”监管模式，南沙综合保税区跨境电商网购保税进出口规模突破70亿元，并吸引了天猫国际、唯品会、抖音等头部电商平台相继落户。
作为开放层次高、优惠政策多、监管流程简化的海关特殊监管区域，综合保税区在稳外贸稳外资等方面发挥了积极作用。截至目前，我国共有168个综合保税区，分布在全国31个省区市。2025年，全国综合保税区实现进出口值7.2万亿元，占同期全国外贸进出口的比重达16%，有力促进了我国开放型经济发展。
“当前，我国正加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，综合保税区面临着全新的历史使命，亟需推出更加适应我国外贸创新发展需求的高水平开放措施。”潘城说，《若干措施》提出的24项改革措施，聚焦区域功能定位、企业实际需求和需要着力解决的突出问题，强调4个“转变”与“提升”——
一是着力推动综合保税区产业形态从传统的加工和物流向多元化、高端化生产与服务深度融合转变，提升新业态新模式发展能级；二是着力推动综合保税区功能作用从传统的外贸导向向突出国家战略需求转变，提升产业链供应链韧性和安全水平；三是着力推动综合保税区发展模式从传统的“两头在外”向服务国内国际双循环转变，提升内外贸一体化发展水平；四是着力推动综合保税区监管方式从传统的围网管理向数智化、协同化转变，提升智慧监管和协同共治效能。
“比如，《若干措施》提出要支持保税维修等‘保税+’新业态发展，就是着眼于保税维修是推动传统产业转型升级、提升产业链供应链发展能级的重要抓手。”潘城说，海关将指导相关企业用好用足综合保税区政策功能，大力支持新业态发展，将综合保税区打造成优质产业集聚的重要平台。
受限于现有实验室前期投入成本高、研发制造一体化等实际情况，一些生物医药企业往往无法单独将研发环节迁至综合保税区内，但又希望共享区内保税研发红利。“既然企业‘进不来’，我们就让政策‘走出去’。促进区内外生物医药科研联动发展举措的提出，正是基于这样的改革理念。”海关总署自贸区和特殊区域发展司副司长张征说，针对这一诉求，《若干措施》对符合条件的区外生物医药研发企业，试点赋予综合保税区海关注册编码，让区外企业也能享受区内企业的保税研发政策。
服务融入国家重大战略
综合保税区等海关特殊监管区域因改革而生、因改革而兴，在设立之初围绕“两头在外、大进大出”开展政策功能设计，较好实现了快速起步和高速发展。随着我国加快构建新发展格局，国内市场日益壮大成熟，制造业水平持续提升，国产替代效应显著增强，“大进”正转变为本地配套，“大出”正转变为内销外销并重，综合保税区与国内市场间的联系愈加紧密。
“《若干措施》根据综合保税区发展形势变化，针对企业的新诉求，进一步优化相关管理要求，提升内外贸一体化发展水平。”海关总署综合业务司副司长杜宏伟举例说，针对综保区内生产的药品和兽药，如果已经取得境内上市药品批准证明或兽药产品批准文号，内销时免于申领通关单，简化内销手续；又如，综保区内企业承接区外企业委托开展加工业务时，相关的非保税料件和制成品进出区时免予申领许可证件，帮助区内企业开拓市场，提升产能利用率。
服务和融入国家重大战略，是综合保税区肩负的重要使命，也是本次《若干措施》制定出台的核心导向之一。
“推动大宗商品储运基地建设，提升产业链供应链韧性和安全水平是我国的重大战略部署。”杜宏伟表示，围绕服务大宗商品储运基地建设、保障国家矿产资源储备供给，《若干措施》专门推出支持大宗商品集疏和储运基地建设、支持开展保税混矿业务两项针对性措施，助力更好发挥综保区开放平台作用，切实服务国家资源安全战略、保障产业链供应链稳定畅通。
近年来，越来越多的综合保税区开展了融资租赁业务，其中飞机租赁业务发展迅猛。目前，天津东疆综合保税区已成为我国最大、世界第二的飞机租赁产业集聚地，2025年通过保税租赁方式进口飞机243架，货值867.6亿元，增长28.7%。
“租赁飞机无需实际进出综合保税区，即可实现从交付地到航空公司的直接交付，有效降低了调机费用，缩短了交付周期，助力我国飞机租赁产业‘从无到有’‘从有到优’。”海关总署企业管理和稽查司副司长齐溟说，未来，综保区租赁业务范围将进一步拓展至盾构机、航空发动机、风电叶片等重大技术装备，更好发挥综合保税区在服务国家重大战略和未来产业发展中的作用。
优化全生命周期管理
4月10日，张家港综保区正式封关运行。从1992年全国首家内河型保税区在张家港获批设立到张家港保税物流园区、保税区，再到张家港综合保税区，张家港海关特殊监管区域实现从单一功能到多元融合的跨越式发展。
“立足产业与区位优势，张家港综保区将聚焦高端制造业发展需求，逐步申请保税维修、再制造等新业态，持续拓展高附加值保税业务形态。”南京海关所属金港海关副关长郭健说。
张家港海关特殊监管区域的一路演变，是我国综合保税区全生命周期管理的一个缩影。齐溟说，近年来，海关总署会同相关部门先后出台多份文件，从审核设立、建设验收、规划调整、发展评估等方面，连续6年开展了综合保税区发展绩效评估工作，持续推动综合保税区优化布局，提升发展质效。
此次《若干措施》从三方面明确了优化完善综合保税区全生命周期管理的路径：
一是科学控制增量。进一步完善设立标准，坚持严格准入，引导地方政府加强综合保税区设立的规划论证，争取设立一个、办好一个。同时用好现行预审工作机制，优化审批程序。
二是合理优化存量。进一步完善规划调整管理制度，对于发展质效不佳、区内土地开发建设利用率不高的综合保税区，推动合理调整规划面积，避免土地长期闲置浪费。同时也支持发展良好、辐射带动作用强的综合保税区扩区，为区内产业扩容提供空间。
三是着力提升质量。进一步修订发展绩效评估指标体系，强化“指挥棒”作用，引导综合保税区创新发展，各地因地制宜做好产业规划，加大招商引资力度，促进综合保税区错位发展、特色发展。
“下一步，我们将会同相关部门，加快修订出台综合保税区全生命周期管理制度，指导地方政府更好落实主体责任，真正发挥好综合保税区开放平台作用。”齐溟说。
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